吴华：取消体制歧视是保障儿童接受学前教育平等权利的前提——关于学前教育立法的政策建议
作者 | 吴华，浙江大学退休教师
一个国家，如果有些人可以得到公共财政资助，而另一些人得不到到公共财政资助或只能得到较少的公共财政资助，这是一种教育不公平，这也是当今中国社会最大的教育公平问题。
一个国家，如果学生进入公办学校可以得到公共财政资助，进入民办学校就得不到公共财政资助或只能得到远少于在公办学校的公共财政资助，这是一种教育不公平，因为公共财政资金源于全体纳税人，减损民办学校学生分享公共财政的权利与理不合，于法无据。公共教育财政不应被误解为公办教育财政，更不应该被窄化为公办学校财政。
一个国家，如果立法固化一种传统体制弊端，这是开历史倒车；一个国家，如果立法侵犯非公办学校学生的合法权利，那就是对现代社会法治精神的严重挑衅和无情嘲弄。
讨论教育部《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，应该在上述问题上有明确的立场。
一、公民办并举是中国学前教育的基本现实和长期发展方向
据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》，目前全国有幼儿园28.12万所，在园儿童4713.88万人，其中民办幼儿园17.32万所，占比61.59%，民办园在园儿童2649.44万人，占比56.21%。自2002年《民办教育促进法》颁布以来，学前教育阶段民办园占比稳步提高，从2003年民办园在园儿童480万，占比24%，到2012年民办园在园儿童1850万，占比50%，在园儿童增长近1400万。2012年以后，民办园在园儿童增速减缓，但在2013-2019年的七年间，民办园在园儿童继续增长800万，占比达到56%。即便按照目前的政策规划，到2020年底，公办园在园儿童占比要达到50%，民办园仍然是与公办园同等重要的学前教育提供者。
今后民办园会不会消亡？就人类社会长期演进的基本方向来看，开放性、灵活性、多样性是一个国家保持活力的基本条件，中国的改革开放也只有在这个意义上才能被深刻理解和充满自信。因此，只要中国继续搞市场经济，能够更好满足这个社会多样化教育需要的民办教育就是她的内在需要，这也是民办学前教育必定、必须长期存在的制度基础。所以，在中国放弃市场经济之前，民办园不会消亡。
民办园会不会大幅减少？在当前气势汹汹大肆限制、打压民办学前教育的政策氛围下，人们对此深感忧虑。设想在今后五年内民办园在园儿童减少一半约1300万、民办园减少一半约80000所的情形，按园均500万或生均3万的投资标准匡算，在当前水平上再减少一半民办学前教育的规模，公共财政需购买或新建园所投资约4000亿，这是近五年学前教育园所投资的40倍，没有现实可能性，更不用说由此产生的约7000亿教育事业费支出，这已经大大超出了地方财政的支撑能力。
事实上，当前这种政府强制压缩民办园的政策，其合理性是非常可疑的。就教育公平而言，将一半或一部分儿童排除在公共财政保障范畴之外，在义务教育阶段是不合法的，在其它阶段是不合理的。当然都是不公平的；就效率而言，一所民办园如果由政府来运营并提供同样品质的学前教育服务，由此产生的公共财政支出是民办园占用公共财政资金的20倍！即便将家庭支出都考虑在内，同样的学前教育服务，公办园的办园成本平均也是民办园的两倍！任何一个负责任的政府，哪怕是一个正常的家庭主妇，都不会做出如此毫无理性的选择。当然，当前政策选择还有一个拿不到桌面上的理由，那就是意识形态安全，这就更加荒诞了。如果民办园在意识形态上是不安全的，那又何必要保留一半呢？应该全部灭杀才是合理的，干嘛还要留下不安全的种子呢？能够想出这么荒谬理由的人一定是高级黑，而政府竟然被如此荒谬的理由所蛊惑和绑架，实在是一件令人沮丧的事情，看来，在政府机构内部加强法治教育、提高治理能力确实任重道远。
因此，当前公办、民办并存的格局是今后我们必须长期面对的基本事实。在公民办并存的前提下，对公办学前教育和民办学前教育一视同仁，不但涉及公办园和民办园的平等权利，更重要的是，将直接影响分别在公办园和民办园在园儿童的平等权利，而儿童的这种权利受宪法第三十三条——“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”保护，必须在学前教育立法中得到体现。
二、传统的“公办学校财政”体制不能保障学前教育的教育公平
我国当前的教育财政体制是一种存在严重缺陷的公共教育财政模式。在这种财政体制中，政府投入教育的公共财政资金的绝大部分（99%）被用于公办教育，民办教育尽管提供了20%的公共教育服务，但只得到1%的公共财政资金。用于公办学校的财政资金又可以被划分为按学生人数分配的生均公用经费和与学生人数无关或没有直接关系的教师工资等两个部分。在基础教育阶段，按学生人数分配的公共财政资金在总经费中占比在30%以下，70%以上的公共财政资金并不按学生人数分配，这就导致在法律上拥有平等权利的同一个学生或不同的学生，他们名义上相同的教育权利，在不同的学校有不同的“含金量”：在公办学校和民办学校之间，民办学校被歧视；在公办教育内部，也存在一个不言自明的“鄙视链”，这显然是一种非常不公平的教育财政体制。就本文的主题而言，为社会提供同样公共教育服务的民办学校，他们得不到或只能得到非常少的公共财政拨款，由此产生一种最恶劣的教育不公平——制度歧视性教育不公平。
这种“制度歧视性教育不公平”最突出的反映在义务教育阶段。2006年《义务教育法》修订，政府宣布在全国实现了免费义务教育，但这个“全国”并没有把义务教育阶段的民办学校包括在内，直到2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发【2015】67号）文件出台之前，全国义务教育阶段的民办学校基本没有得到公共财政资金资助。该文出台以后，各地开始陆续推进文件规定的对义务教育阶段民办学校提供国定标准限额的生均公用经费资助：小学600-650元；初中800-850元，但这个资助水平也仅相当于目前公办学校一般公共预算生均教育事业费的二十分之一！而《义务教育法》第四十二条明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”可见这种由历史原因形成的制度性歧视是多么顽固，这种教育不公平又是多么严重，也是每一个有良知的人不应该熟视无睹的。
在学前教育阶段，这种“制度歧视性”同样存在。目前我国的学前教育办学体制中，虽然民办园提供了超过一半的学前教育服务，但民办园获得的财政拨款，无论在总量上还是在生均上都仅为公办园的5%左右！如果在义务教育阶段这种“制度歧视性教育不公平”还可以用“多数人的利益”为之辩护的话，那么，在学前教育阶段，这种让一半以上儿童的教育权利受到剥夺的教育财政体制的不公平、不合理的制度缺陷是无论如何都不应该继续维护了。
三、在学前教育阶段保障教育公平需要观念与制度创新
在学前教育阶段让一半以上儿童平等的教育权利公然受到侵犯，这在任何一个健康社会都是一种无法被忽视的严重的教育不公平。如果这种不公平能够通过立法披上一件合法的外衣，这就不仅是学前教育的耻辱，它是国家的耻辱和这个时代的耻辱。这也是本次学前教育立法无法回避和不应回避的严峻挑战。
也许有人会为草案中的制度设计辩护：沿着当前的政策思路，随着国家经济、社会的持续发展和政府财力的不断增强，当有一天民办园全部消亡时，你们所担心的教育公平问题不就自然消解了吗？我必须明确指出，这种想法既是脱离现实的，也是不负责任的懒政思维。我在上面的分析表明，学前教育阶段公办、民办教育将会长期并存，这已经无关政府财力强弱，而是市场经济体制的制度属性，没有民办教育的教育制度体系，就不可能满足社会发展对教育多样化的需要。其次，全部变成公办园就能解决教育公平问题吗？只要我们了解了国家在义务教育阶段推进教育公平的艰辛努力和现实困境，一个正常思维的人就不会对此还有充分的信心。因为这不但是中国教育公平面临的难题，也是一个世界性的难题，更是一个内生于公办教育制度的内在缺陷。
解决上面的教育公平难题需要转变我们关于教育公平的传统认知。在传统认知中，政府改善或保障教育公平需要同时或渐次做好三件事：起点公平，过程公平，结果公平，这也是政府和大众传媒通常所说的从“有书读”到“读好书”的政策思路。问题在于，“有书读”就是起点公平吗？如果是的话，义务教育阶段的择校需求就不会如此强烈；“读好书”就是过程公平吗？除非消除学生的个体差异，在这两者之间并不存在因果联系；至于结果公平，无论是基于个体的学业成就来判断，还是基于群体的社会成就来判断，都不是政府或者政策能够左右的，否则，中国早就应该是宇宙强国了。当然，如果人类能够在个体水平控制教育结果，现在这个世界应该是很乏味的，因为自由作为人类社会最重要的创新与创造源泉在这样强大的控制手段面前只能成为一个古老的传说。
公平的本质是对个体或群体的平等权利作同等的保障。实现教育公平之所以困难重重，既有客观意义上的校际差异难以克服，更有主观意义上的价值判断不可能相同。但这个难题，在我们回到公平的本源时有新的解决方案：把公共财政资金平等分配给每一个学生——教育凭证制度。
“教育凭证制度”最先源于美国经济学家弗里德曼为改善美国公办学校效率的政策设计，即将政府对公办学校的财政拨款等额量化到辖区内每一个学生，学生持券自由选择公办学校，学校从政府（学区）获得的拨款从原来的直接拨付转向凭券拨付，拨款总额与吸引的学生成正比，由此推动学校提高教育质量。后续的研究与实践也主要将其定位于提高公办学校效率的政策工具。但是，我们在此提出这个制度设计，不在于它天然具有的效率机制，而是着眼于这一制度设计一个更重要也更本质的功能——公平保障机制，因为在现实世界，基于学校要素组合差异对教育公平产生无法消除的局限性，只有从追求最终产出的教育公平转向追求可实现的权利保障的教育公平，才是实现教育公平更加合理的制度设计。在“学前教育凭证制度”下，把适龄儿童“人人享有平等接受学前教育的权利”，落实到具体的、无差异的权利保障——人人享有一张价值相同的“学前教育凭证”，儿童无论选择公办园还是民办园，他们从政府得到的保障水平都是同样的，虽然园所之间差距仍然存在，但缩小乃至消除公办园之间的差距已经有了制度性的保障，而民办园要想拿到政府的拨款，只需要保证教育质量以吸引儿童（家长）即可。公办园和民办园之间的身份差异对儿童权利的影响被制度性消解，营利园和非营利园、普惠园和非普惠园那些人为制造的制度复杂性也不存在了，困扰政府的编制问题也就彻底解决了，政府的管理将大大简化，从而为学前教育发展的动态优化奠定了同时符合公平与效率两大社会核心价值的制度基础。
事实上，“教育凭证制度”已经在许多国家和地区的学前教育中得到广泛的实践，香港和台湾都有成熟的经验可以借鉴。
三、教育公平是学前教育立法必须保障的核心政策目标
保障教育公平也是《学前教育法》（草案）确立的基本政策目标，但是，在目前的公共教育财政体制下这一政策目标却是注定无法实现的。如果我们明知当前的制度冲突困局而不去寻找解决方案，这是不负责任的，也一定经不起历史的检验；如果我们明知有解决方案却寻找种种借口、理由阻扰必要的制度创新，那就迹近欺骗了。根据我们上面所做的分析，能够在学前教育阶段最有效保障儿童平等教育权利的解决方案只能是“学前教育凭证制度”，但需要政府在本次立法中做出相应的制度安排。这既是一次可以引领中国教育公平实现巨大进步的历史性机遇，也是检验政府是否真正做到“人民中心”的试金石。
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